Manajemen Kinerja dan Peningkatan Pelayanan Publik

Bukti Ulasan Disiapkan untuk Komisi Pelayanan Publik Tata Pemerintahan dan Pengiriman Rhys Andrews Januari 2014 Laporan PPIW

Rhys Andrews

Januari 2014

PPIW Laporan No.3

Institut Kebijakan Publik Wales (PPIW) membantu untuk meningkatkan pembuatan kebijakan dan pengiriman dengan menyediakan Menteri akses ke saran ahli independen yang mengacu pada penelitian yang ketat dan bukti.

Sebuah badan independen yang didanai oleh Pemerintah Welsh, Institut bekerja secara langsung dengan Menteri untuk: Tentukan apa bukti yang mereka butuhkan mengidentifikasi sumber bukti dan keahlian yang relevan komisi analisis dipesan lebih dahulu dan saran para ahli kebijakan, dan advise pada isi program penelitian pemerintah Welsh.

·      

Institut saran komisi dan analisis dari para ahli atas nama menteri. Pandangan yang ahli mengungkapkan adalah mereka sendiri.

laporan ini dan informasi yang terkandung di dalamnya adalah hak cipta dari Printer Ratu dan Controller HMSO, dan dilisensikan di bawah ketentuan Lisensi Pemerintah Terbuka [http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government- lisensi / versi / 2].

Untuk informasi lebih lanjut kunjungi website kami di ppiw.org.uk

Penulis
Rhys Andrews adalah Profesor Manajemen Publik di Cardiff Business School. Rincian kontak: Email: AndrewsR4@cardiff.ac.uk Telepon: 02920 874198.

Temuan ini memiliki empat implikasi penting bagi para pembuat kebijakan di Wales:

·         Para pembuat kebijakan perlu memastikan bahwa sistem manajemen kinerja memungkinkan kinerja dewan Welsh 'untuk dibandingkan dari waktu ke waktu, antara pemerintah, dan dengan organisasi serupa di tempat lain.

·         Wales harus membuat lebih banyak menggunakan pendekatan seperti kompetisi patokan.

·         Para pembuat kebijakan perlu mempertimbangkan cara-cara alternatif untuk mempromosikan inovasi pemotongan biaya. Ini tidak berarti bahwa restrukturisasi besar-besaran adalah jawabannya. Sebaliknya, itu menunjukkan bahwa teknik difokuskan secara khusus pada menangkap efisiensi, seperti proses bisnis re-engineering, mungkin diperlukan.

·    Kinerja manajemen tidak beroperasi dalam ruang hampa. Adalah penting bahwa para pembuat kebijakan mendorong keterlibatan stakeholder, sistem jatuh tempo, dukungan kepemimpinan, kapasitas manajemen, keterlibatan karyawan, budaya inovatif dan kejelasan sasaran karena ini meningkatkan efektivitas manajemen kinerja.

Pengantar
Penggunaan manajemen kinerja dan pengukuran teknik telah menjadi salah satu warisan abadi dari reformasi sektor publik dari dua puluh tahun terakhir. Pemerintah di seluruh dunia telah menerapkan berbagai instrumen dimaksudkan untuk mendorong manajer publik, dan warga negara, untuk mendorong kinerja pelayanan publik ke atas. Dari penggunaan penetapan target, tabel liga dan informasi kinerja di seluruh bidang kebijakan untuk promosi perencanaan dan manajemen kinerja teknik, dalam organisasi publik, pemerintah telah semakin menempatkan iman mereka dalam kekuatan manajemen kinerja.

Meskipun prevalensi, banyak komentator berpendapat bahwa pengukuran kinerja di sektor publik mendistorsi prioritas organisasi pelayanan dan menghambat inovasi asli, sering merugikan pengguna jasa. Kontras dengan akun negatif ini, bagaimanapun, jumlah kecil namun tumbuh dari studi empiris tentang dampak manajemen kinerja sebagian besar mengarah ke manfaat untuk kinerja pelayanan publik, terutama di tingkat lapangan kebijakan. Literatur ini juga menunjukkan bahwa warga dapat menggunakan informasi kinerja untuk menahan politisi ke akun, terutama ketika organisasi publik yang dianggap tampil buruk.

Catatan ini dimulai dengan menggambarkan sifat manajemen kinerja dalam sektor publik dan mengapa itu mungkin penting untuk hasil pelayanan publik. Selanjutnya, temuan dari kajian internasional dari penelitian empiris kuantitatif tentang dampak manajemen kinerja pada efektivitas pelayanan publik dan efisiensi diuraikan. Akhirnya, catatan menyimpulkan dengan menyoroti pelajaran dari literatur tentang bagaimana mengembangkan efektif kinerja rezim 'yang relevan dengan pemerintah daerah di Wales.

Apa yang dimaksud manajemen kinerja?

Manajemen kinerja dapat digambarkan sebagai kebijakan, strategi dan teknik dimaksudkan untuk mengarahkan perhatian manajer dan karyawan terhadap peningkatan kinerja organisasi. Dalam sektor publik, manajemen kinerja juga dapat berguna untuk politisi dan fokus pada "managing untuk hasil" telah menjadi pelengkap penting untuk penekanan tradisional pada pengelolaan input (anggaran dan staf) dan mengelola proses (aturan dan struktur). Dengan demikian, ia memiliki afinitas yang jelas dengan strategi untuk meningkatkan kinerja organisasi bisnis, beberapa yang sebelumnya telah diimpor ke sektor publik (meskipun dengan keberhasilan campuran), seperti Manajemen Berbasis Tujuan dan perencanaan perusahaan.

Komponen utama dari Sistem Manajemen Kinerja

Menurut Boyne (2010), manajemen kinerja di sektor publik umumnya terdiri dari tiga unsur yang saling terkait:

i)            Pengukuran kinerja

ii)          Target-pengaturan; dan

iii)        Imbalan dan / atau sanksi.

Demikian pula, Hood et al. (2001) mengidentifikasi tiga komponen kunci dari semua rezim peraturan:

·         Pengumpulan informasi (Hood et al. Menggambarkan ini sebagai 'detektor')

·         Menetapkan standar ( 'direktur'), ​​dan

·         Modifikasi Perilaku ( 'efektor').

Yang penting, mereka menunjukkan bahwa tiga kegiatan tersebut berbeda dapat dilakukan oleh pelaku yang berbeda. Misalnya, organisasi dapat mengembangkan indikator mereka sendiri dan menetapkan standar mereka sendiri atau ini dapat dikenakan pada mereka dari luar? Atau mungkin ada kombinasi ukuran kinerja internal dan eksternal ditentukan dan benchmark. Imbalan dan sanksi, meskipun, biasanya dipaksakan dari luar - misalnya dengan organisasi keanggotaan, regulator atau departemen pemerintah.

Ketiga unsur diidentifikasi oleh Boyne dan oleh Hood et al. mencerminkan tahapan utama yang terlibat dalam pengembangan sistem manajemen kinerja yang efektif.

·       Pertama, pembuat kebijakan dan / atau manajer perlu memilih satu set yang relevan indikator kinerja yang dapat digunakan dalam dua cara untuk menganalisis prestasi organisasi - melalui waktu dan / atau dibandingkan dengan organisasi terkait lainnya.

·     Selanjutnya, mereka harus menentukan standar yang diharapkan dari pencapaian pada indikator-indikator dalam kaitannya dengan benchmark, seperti standar minimum atau kinerja dasar awal.

·         Kemudian mereka menerapkan alat-alat yang tepat dari kontrol manajerial untuk mendorong manajer dan karyawan untuk memenuhi standar yang diharapkan.

Manajemen kinerja di lapangan dan Tingkat Organisasi sistem manajemen kinerja biasanya dilaksanakan pada dua tingkatan: di set organisasi publik dalam bidang kebijakan yang sama (seperti semua otoritas kesatuan di Wales) dan di tingkat mikro dalam organisasi publik (misalnya dalam sebuah dewan tunggal).

Inisiatif tingkat lapangan cenderung difokuskan pada pengembangan kinerja "kontrak" berdasarkan spesifikasi target, dan sering menggabungkan skema dimana kinerja organisasi dibuat publik, seperti tabel liga atau peringkat bintang. manajemen kinerja organisasi tingkat biasanya difokuskan pada upaya untuk meningkatkan penggunaan informasi kinerja oleh organisasi publik sendiri, apakah dengan melembagakan perencanaan kinerja formal atau mendorong pengembangan praktik benchmarking sukarela melalui yang berbagi pembelajaran dapat terjadi.

Diambil dalam kombinasi, lapangan dan inisiatif manajemen kinerja tingkat organisasi merupakan meresap "kinerja rezim" di mana manajer umum dan karyawan bekerja (Talbot, 2010). Dalam beberapa bidang kebijakan, hubungan antara lapangan dan sistem manajemen kinerja organisasi tingkat bisa sangat ketat, dengan tingkat tinggi dari kontrol pusat atas kedua (pemerintah daerah misalnya bahasa Inggris di bawah New Labour). Dalam kasus lain, mereka koneksi yang jauh lebih longgar, memungkinkan lebih banyak kebebasan daerah untuk mengelola kinerja sesuai dengan prioritas organisasi dan profesional (misalnya pendekatan Pemerintah Welsh untuk memantau dan mengelola kinerja pemerintah daerah (Martin et al. 2013). Namun konstelasi inisiatif selaras meskipun, harapan tetap sama: manajemen kinerja mengarah ke peningkatan pelayanan.

Di tingkat lapangan kebijakan, pengenalan target dan kontrak kinerja diduga insentif organisasi untuk berbuat lebih baik, terutama karena penetapan tujuan seperti mengurangi ambiguitas sekitar apa manajer publik harus berusaha untuk mencapai (Chun dan Rainey, 2005). Pada saat yang sama, tabel liga sering melengkapi penetapan target sebagai sarana untuk mengemudi keuntungan kinerja melalui "kompetisi patokan". Dengan menerbitkan dan menyebarkan informasi tentang prestasi kinerja semua organisasi dalam bidang kebijakan, pembelajaran kompetitif antara organisasi dirangsang, sebagian melalui keinginan untuk menghindari "bernama dan malu" sebagai pemain miskin (Bevan dan Hood, 2006).

Pada tingkat organisasi, sistem informasi kinerja yang efektif dapat memungkinkan manajer untuk merumuskan, melaksanakan dan memantau tujuan organisasi. Thompson (2002), misalnya, menunjukkan bahwa untuk pelayanan publik, pengukuran dan sistem kontrol yang sangat penting karena mereka memungkinkan manajer (dan politisi) untuk terus meninjau dan menganalisis sumber daya yang dihabiskan dan hasil yang dicapai. Ditambah dengan sistem manajemen kinerja internal formal, penekanan pada berbagi informasi kinerja eksternal melalui klub benchmarking atau sedang berkomitmen untuk peer review prosedur eksternal juga diduga mempromosikan jenis pembelajaran kolaboratif yang dapat meningkatkan fungsi organisasi.

Kerugian dari Manajemen Kinerja

Set terhadap account tersebut positif dari penggunaan manajemen kinerja adalah kritik lama terbentuk dari penetapan target dan perencanaan. Menurut beberapa, manajemen kinerja membatasi rasa bawaan karyawan dari misi dan dapat menyebabkan perhatian secara berlebihan berfokus pada target yang sedang diukur (Mintzberg, 1994), sehingga merugikan daerah penting lainnya dari fungsi organisasi (Bevan dan Hood, 2006 ). Untuk kritik ini, tujuan organisasi tidak jelas memiliki prospek sukses yang lebih besar karena mereka dapat ditafsirkan dan dikejar dalam banyak cara yang berbeda tetapi sama-sama valid - argumen yang dibangun di atas klasik Lindblom (1959) argumen tentang manfaat dari "keluar dari keterpurukan" di organisasi sektor publik.

Apakah pekerjaan manajemen kinerja?

Meskipun jumlah besar perhatian ditujukan untuk manajemen kinerja dalam literatur administrasi publik (lihat Van Dooren, Bouckaert dan Halligan 2010), sangat sedikit penelitian kuantitatif secara sistematis menganalisis dampak manajemen kinerja pada kinerja itu sendiri (Boyne 2010). Dari mereka yang melakukan, sebagian besar telah difokuskan pada beberapa aspek efektivitas organisasi, bukan efisiensi, dan umumnya penelitian ini telah ditarik atas desain penelitian cross-sectional, daripada menggunakan metode longitudinal yang efek kausal disebabkan manajemen kinerja dapat lebih akurat diidentifikasi.

Dampak terhadap Efektivitas Organisasi

Di tingkat lapangan kebijakan, beberapa studi telah mengevaluasi dampak dari penetapan target dan kinerja kontrak pada hasil pelayanan publik. Pengenalan target di Layanan Ketenagakerjaan Flemish ditemukan oleh Verhoest (2005) telah diminta meningkatkan kinerja. Boyne dan (2007) studi Chen dari LPSAs dan hasil ujian sekolah Otoritas Pendidikan Lokal di Inggris melengkapi dukungan lebih lanjut untuk argumen bahwa kehadiran target dikaitkan dengan peningkatan pelayanan. Demikian juga, Kelman dan Friedman (2009) atribut waktu tunggu lebih pendek dialami oleh pasien bahasa Inggris NHS untuk pengenalan target, sementara Andrews et al (2013) menemukan bahwa pemerintah daerah dengan kontrak untuk meningkatkan hasil sosial memiliki komunitas yang lebih kohesif daripada mereka yang tidak. Demikian pula, Binderkrantz et al. (2011) menemukan bahwa penggunaan kontrak kinerja dengan instansi pemerintah Denmark ditingkatkan pencapaian tujuan.

Namun, sejumlah kecil studi empiris menunjuk ke arah beberapa disfungsi potensi penetapan target dan kinerja kontrak pada efektivitas organisasi. Boyne dan Gould-Williams (2003) studi pemerintah daerah Welsh menunjukkan bahwa kinerja dapat berhubungan negatif dengan banyaknya target yang ditetapkan. Dan, beberapa peneliti menemukan bahwa insentif yang menyertai kontrak kinerja dapat menyebabkan hasil-hasil sosial adil sebagai organisasi dan profesional ditarik ke 'krim-skimming' (Koning dan Heinrich, 2013) atau over-produksi output non-inti (Soss et al ., 2011).

Sayangnya, sangat sedikit penelitian telah dilakukan yang bertujuan untuk memahami bagaimana disfungsi manajemen kinerja dapat diatasi. Hood (2006) menunjukkan bahwa beberapa konsekuensi sebagian dapat dihindari di mana para pembuat kebijakan mengembangkan "anti-game" strategi. Minimal ini harus menggabungkan pemeriksaan ketat dari hasil kinerja data, memperketat definisi indikator, investigasi audit, triangulasi dengan sumber eksternal data (misalnya survei kepuasan), sistem informasi membatasi dan lembaga standar ambang batas permanen setelah target terpenuhi secara rutin. Lebih positif, "menyalahkan" dan "intimidasi" taktik dalam hal kegagalan harus berkecil hati dan manajer didorong (dan dilatih) untuk melihat manajemen kinerja sebagai kegiatan penting dan bermanfaat.

Selain penelitian tentang skema berbasis kinerja sasaran, semakin banyak penelitian memberikan bukti efek kompetisi patokan pada hasil pelayanan publik. Banyak penelitian ini telah difokuskan pada dampak persaingan dalam NHS, menemukan secara umum bahwa itu telah menghasilkan kinerja rumah sakit ditingkatkan (lihat Propper 2012, untuk review). Studi lain di Inggris telah menyelidiki dampak dari tabel liga dan sistem penilaian kinerja dengan membandingkan kinerja pelayanan publik lokal di Wales dengan orang-orang di Inggris (mis Burgess, Wilson dan Worth, 2011; Lockwood dan Porcelli, 2013). Karya ini menunjukkan bahwa penerapan lebih keras rezim manajemen kinerja dalam pendidikan bahasa Inggris dan sistem pemerintah daerah telah mengakibatkan, rata-rata, dalam hasil yang lebih baik daripada di Wales.

Apakah pemindahan tekanan kompetitif dalam sistem pemerintah daerah Inggris dan penerapannya baru dalam sistem pendidikan Welsh akan menghasilkan 'regresi terhadap mean' di kedua negara masih harus dilihat. Namun, sekarang ada dasar bukti yang kuat menunjukkan bahwa selama tahun 2000-an, belajar kompetitif melalui publikasi informasi kinerja terbukti berhasil dalam mendorong kinerja ke atas.

Dalam hal inisiatif manajemen kinerja tingkat mikro, ada penelitian yang mengidentifikasi keuntungan positif bagi efektivitas organisasi. Beberapa studi menunjukkan bahwa sistem manajemen kinerja yang kuat terkait dengan tingkat yang lebih tinggi dari efektivitas dalam otoritas lokal bahasa Inggris (misalnya Andrews et al, 2006;. Andrews dan Van de Walle, 2013; Walker dan Boyne, 2006), dengan Walker et al (2011) juga menemukan bahwa sistem tersebut dapat memainkan peran penting dalam menerjemahkan manfaat inovasi. Namun, sampai saat ini, beberapa studi telah menganalisis hubungan antara sistem manajemen kinerja dan efektivitas organisasi dalam pengaturan lainnya. Hvid dan Andersen (2013) analisis membujur menemukan bahwa pelaksanaan praktik manajemen kinerja dalam sistem pendidikan Denmark hanya meningkatkan prestasi siswa di sekolah swasta. Lebih dan lebih baik penelitian tentang topik ini diperlukan untuk mendukung kesimpulan lebih tegas tentang manfaat dari manajemen kinerja dalam organisasi publik.

Dampak terhadap Efisiensi

Semakin banyak penelitian telah membahas hubungan antara sistem manajemen kinerja dan efisiensi pelayanan publik. Seperti penelitian tentang efektivitas organisasi, sebagian besar pekerjaan ini telah dilakukan di tingkat lapangan kebijakan, dan cross-sectional dalam desain.

Andrews '(2010) meninjau sebelas studi tentang hubungan antara kompetisi (pasar atau Benchmarked) dan efisiensi produktif dalam pelayanan publik menunjukkan bahwa penghematan biaya yang mungkin dapat diwujudkan melalui penerapan bentuk tekanan pasar untuk sektor publik. Namun, setiap studi termasuk dalam ulasan ini menarik pada desain penelitian cross-sectional. Penelitian Longitudinal diterbitkan sejak Ulasan Andrews 'menunjukkan bahwa keuntungan efisiensi mungkin tidak begitu mudah diwujudkan melalui kompetisi patokan. Gaynor, Moreno-Serra dan Propper (2010) perbedaan-in-perbedaan analisis dampak persaingan di NHS Inggris, dan Lockwood dan (2013) analisis Porcelli ini efek dalam bahasa Inggris vs pemerintah daerah Welsh menunjukkan bahwa pengenalan kompetisi ditingkatkan output kinerja tetapi tidak menghasilkan penghematan biaya. Kasus efisiensi untuk kompetisi karena itu tetap tidak terbukti, meskipun itu akan muncul kemungkinan bahwa keuntungan dalam efektivitas tanpa kehilangan efisiensi dapat dicapai, menunjukkan bahwa 'nilai uang' membaik.

Pada tingkat mikro dari organisasi, Macinati (2008) mengungkapkan ada keuntungan efisiensi yang dihasilkan dari penggunaan sistem informasi manajemen baru dengan penyedia layanan kesehatan Italia, sedangkan Schubert (2009) menemukan bahwa sistem evaluasi kinerja sebagian besar berhubungan dengan efisiensi universitas Jerman unit penelitian. Demikian juga, Walker dan Boyne (2006) gagal untuk mengidentifikasi hubungan antara manajemen kinerja dan persepsi manajer efisiensi di pemerintah daerah bahasa Inggris. Andrews dan Van de Walle (2013), sebaliknya, mengungkap hubungan tersebut dengan persepsi warga efisiensi pemerintah daerah. Meskipun studi ini tidak menunjuk ke arah peningkatan efisiensi seragam dari manajemen kinerja, baik yang mereka mengidentifikasi kerugian efisiensi beberapa kritikus berdebat terkait dengan biaya semata-mata melaksanakan dan memelihara sistem manajemen kinerja (lihat Boyne, 2010). Ini lagi mengarah ke keuntungan positif dalam nilai uang.

Pentingnya Konteks

Manajemen kinerja tidak beroperasi dalam ruang hampa. Ada sangat sedikit penelitian yang telah melihat bagaimana kinerja manajemen meningkatkan kinerja (Sanger, 2013). Tapi review terbaru dari literatur internasional menunjukkan bahwa keterlibatan stakeholder, sistem jatuh tempo, dukungan kepemimpinan, kapasitas manajemen, keterlibatan karyawan, budaya inovatif dan kejelasan tujuan semua meningkatkan penggunaan data kinerja (Kroll, yang akan datang).

Hal ini menunjukkan pentingnya mendapatkan kondisi yang tepat untuk manajemen kinerja yang efektif. Sebagai contoh, penelitian menunjukkan bahwa untuk pembandingan efektif perlu ada dalam jumlah yang memadai organisasi pembanding untuk mendorong jenis pembelajaran kompetitif yang dapat mendorong peningkatan sektor-lebar (Ward dan John, 2013). Demikian juga, literatur tentang mobilitas perumahan menunjukkan bahwa 'pasar' lokal untuk pelayanan publik sangat penting untuk mengerahkan jenis tekanan warga-pelanggan yang dapat membuat penyedia lebih responsif (Dowding, John dan Biggs, 1994).

Ada juga bukti bahwa membuat pekerjaan manajemen kinerja dalam organisasi tergantung pada memiliki manajer yang mampu beradaptasi dengan intervensi peraturan untuk membuat mereka konsisten dengan nilai-nilai profesional mereka (Doring et al., 2013). Hal ini memberikan alasan untuk optimisme bahwa sistem manajemen kinerja yang dirancang dengan baik dapat berhasil dilaksanakan tetapi menyoroti kebutuhan untuk para pembuat kebijakan di tingkat nasional, lokal dan organisasi untuk mempertimbangkan bagaimana memperkuat tuas yang meminta penggunaan informasi kinerja oleh manajer publik.

Akhirnya, meskipun semakin banyak penelitian yang mengkonfirmasi kemanjuran dari reformasi manajemen kinerja, tidak ada bukti bahwa ada pemilu membayar-off untuk politisi yang bertanggung jawab untuk pelaksanaannya, bahkan ketika mereka sukses (Hood dan Dixon, 2010). Sebaliknya, kinerja yang buruk dapat mengakibatkan hukuman pemilihan (Yakobus dan Yohanes, 2007). Implikasinya adalah bahwa risiko yang terkait dengan kegagalan pelayanan publik ditanggung terutama oleh politisi sementara keuntungan kinerja yang ditangkap hanya oleh pengguna jasa. Para pembuat kebijakan perlu, oleh karena itu, untuk menyadari politik kinerja serta sisi teknis sistem manajemen kinerja.

Kesimpulan
Bukti penelitian tentang manajemen kinerja di sektor publik menyoroti empat temuan yang relevan dengan pekerjaan Komisi Pelayanan Publik Tata Pemerintahan dan Pengiriman:

1.      Teknik manajemen Kinerja seperti penggunaan target dan kompetisi patokan meningkatkan efektivitas pelayanan publik dan memiliki dampak positif pada hasil.

2.      Kinerja manajemen di tingkat lapangan sangat efektif, asalkan ada organisasi pembanding cukup untuk memungkinkan persaingan kinerja dan belajar perbandingan antara organisasi.

3.      Kinerja manajemen adalah sangat cocok untuk memberikan membaiknya indikator kinerja yang memiliki tingkat tinggi dari penerimaan publik, seperti hasil ujian dan tunggu rumah sakit kali.

4.      Ada kurang bukti kuat bahwa manajemen kinerja menghasilkan penghematan efisiensi, berarti jadi alternatif untuk mempromosikan inovasi pemotongan biaya mungkin diperlukan.

Temuan ini memiliki implikasi penting bagi para pembuat kebijakan di Wales:

·         Para pembuat kebijakan di kebutuhan tingkat nasional dan lokal untuk memastikan bahwa ada sistem manajemen kinerja yang memungkinkan kinerja dewan Welsh untuk dibandingkan dari waktu ke waktu, antara pemerintah, dan dengan organisasi serupa di tempat lain.

·         Pelayanan publik di Wales harus membuat lebih banyak menggunakan pendekatan yang melibatkan kompetisi patokan dan perbandingan internasional.

·         Para pembuat kebijakan perlu mempertimbangkan cara-cara alternatif untuk mempromosikan inovasi pemotongan biaya. Ini tidak berarti bahwa restrukturisasi besar-besaran adalah jawaban untuk meningkatkan efisiensi. Sebaliknya, itu menunjukkan bahwa teknik difokuskan secara khusus pada menangkap efisiensi, seperti proses bisnis re-engineering, mungkin diperlukan.

Manajemen kinerja tidak beroperasi dalam ruang hampa. Adalah penting bahwa para pembuat kebijakan di tingkat nasional dan lokal mendorong kapasitas kepemimpinan dan budaya organisasi yang menyebabkan keterbukaan terhadap, dan efektif menggunakan, manajemen kinerja.

Mendefinisikan pelayanan publik di luar siaran: legitimasi pendekatan yang berbeda

International Journal of Cultural Policy 2010, 1-17, Pertama Pasal

Mendefinisikan pelayanan publik di luar siaran: legitimasi
pendekatan yang berbeda
Hallvard Moe *
Departemen Ilmu Informasi dan Studi Media, University of Bergen, PO Box 7802, Bergen 5020, Norwegia

Pengembangan layanan Internet penyiaran publik 'telah memaksa praktisi dan peneliti sama untuk merenungkan pelayanan publik di luar penyiaran. Namun, untuk pelayanan publik sebagai alat kebijakan budaya kunci, pemikiran ulang juga diperlukan pada tingkat definisi peraturan. Apakah kita menyaksikan transformasi kebijakan ke dalam konsep pelayanan publik media netral? Jika demikian, apa implikasi untuk legitimasi pelayanan publik di luar siaran? Berkaitan dengan situasi saat ini untuk konteks kebijakan yang lebih luas, artikel ini mendalami pendekatan peraturan yang berbeda, tentatif ditandai dengan (1) memperluas penyiaran, (2) menambah penyiaran dan (3) menurunkan derajat penyiaran. Pendekatan diilustrasikan dengan tiga kasus: Norwegia, Jerman dan Inggris. Menilai pendekatan yang berbeda, saya membahas keuntungan dan perangkap, dan implikasi untuk legitimasi pelayanan publik dibebaskan dari alasan-alasan penyiaran. Sebagai aktor kebijakan berusaha untuk membuat stabil kondisi di situasi yang tidak stabil, saya berpendapat, mereka harus diingat baik risiko dari mengalah rincian atau mengejar daftar lengkap dalam definisi dasar, dan Karakteristik bahasa dan budaya masing-masing negara.

Kata kunci: pelayanan publik penyiaran; Internet; regulasi media

PENGANTAR
Selama dekade terakhir, lembaga penyiaran publik Eropa telah secara drastis memperluas ruang lingkup mereka kegiatan di luar radio tradisional dan televisi. Kebanyakan ngotot, kegiatan internet mereka telah tumbuh - dalam konteks regulasi yang tidak jelas - dari apa-apa untuk luas situs meliputi banyak layanan. pengembangan memiliki praktisi terdorong dan peneliti sama untuk merenungkan pelayanan publik di luar penyiaran. Namun, untuk pelayanan publik sebagai alat kebijakan budaya kunci, pemikiran ulang juga diperlukan pada tingkat definisi peraturan. Apakah kita menyaksikan transformasi kebijakan menjadi konsep pelayanan publik media netral? Jika demikian, apa implikasi untuk legitimasi pelayanan publik di luar siaran?

Sejauh ini, rezim yang muncul di Eropa pada awal 2000-an - terinspirasi oleh
Pendekatan hukum persaingan Uni Eropa - telah dilindungi pelayanan publik penyiaran tetapi telah diperlakukan layanan pada platform baru-media sebagai suplemen belaka (Moe 2009; juga Harrison dan Woods 2007, Michalis 2007). Ini mungkin telah membantu bergerak awal layanan aktor publik 'ke platform media internet dan tetangga. Tapi, di satu sisi, sebagai media digital yang berbeda matang, itu akan bermasalah untuk melegitimasi pengaturan pelayanan publik dengan mengacu pada bentuk - siaran - yang merupakan salah satu bagian dari layanan yang sebenarnya. Di sisi lain, jika peraturan yang terlepas dari penyiaran, mereka secara bersamaan melepaskan pemikiran landasan hak pelayanan publik sebagai alat kebijakan yang sebenarnya.

Radio dan televisi yang dari awal dikirim melalui gelombang radio melalui udara ini
spektrum elektromagnetik. Sebuah bagian tertentu dari spektrum frekuensi cocok untuk
semacam ini sinyal. Akibatnya, ada kelangkaan sumber daya yang dibutuhkan untuk
penyiaran; frekuensi untuk distribusi. Kelangkaan Argumen telah terbukti sangat kuat untuk semua regulasi penyiaran, versi pelayanan publik termasuk. validitas sebenarnya berkurang dengan munculnya satelit dan kabel distribusi. Meski begitu, di ambang era digital, dalil tersebut masih digunakan untuk menjelaskan kebijakan penyiaran di politi yang berbeda (Rohl 1996, pp. 244ff., Gibbons 1998, pp. 77ff., Søndergaard 1999, hal. 27, Moe 2003, p. 42). Ini mungkin tidak selalu dibilang dalam perdebatan kebijakan budaya, namun tetap menjadi pemikiran mendasar bagi kebijakan penyiaran, termasuk untuk institusi media yang didanai publik yang aneh. 'Broadcasting' sekarang gagal untuk menutupi ruang lingkup yang sebenarnya pelayanan publik - tampaknya diperlukan tapi tidak memadai. Ini adalah dilema pembuat kebijakan menghadapi ketika mencoba untuk mengukir sebuah konsep berprinsip untuk kebijakan budaya.

Artikel ini pertama membahas penyiaran pelayanan publik sebagai sesuatu yang diperebutkan dan mengubah konsep

Selanjutnya, saya meneliti pendekatan peraturan baru yang berbeda, sementara ditandai dengan (1) memperluas penyiaran, (2) menambah penyiaran, dan (3) menurunkan derajat penyiaran. Artikel ini menggunakan tiga kasus sebagai ilustrasi: Norwegia, Jerman dan Inggris. Semua negara-negara ini memiliki tradisi penyiaran pelayanan publik yang kuat, dan terutama atas dasar pembayaran yang didanai-lembaga penyiaran publik yang telah mengambil peran proaktif dalam menghadapi era digital (mis Hallin dan Mancini 2004, Moe 2008). Aku akan melihat peraturan pelayanan publik sebagaimana diatur dalam dokumen kebijakan kunci yang berkaitan dengan lembaga-lembaga ini. Menilai pendekatan yang berbeda, saya selanjutnya membahas kelebihan dan perangkap, dan implikasi untuk legitimasi pelayanan publik dibebaskan dari alasan-alasan penyiaran. Mengevaluasi kemungkinan konseptualisasi baru, saya berpendapat bahwa dilema kebijakan budaya tidak mudah dipecahkan - penyiaran tidak diganti tanpa kesulitan sebagai istilah Definitorium pokok. Sebagai aktor kebijakan berusaha untuk menciptakan kondisi yang stabil dalam situasi yang tidak stabil, saya menyimpulkan, mereka harus diingat risiko baik mengalah untuk rincian dan mengejar daftar lengkap dalam definisi dasar, dan karakteristik linguistik dan budaya masing-masing negara.

Penyiaran pelayanan publik sebagai konsep diperebutkan dan mengubah "Aku tahu itu ketika saya melihatnya ', menyatakan Keadilan Potter Stewart dalam upaya terkenal untuk menghindari tugas mendefinisikan konsep kontroversial dalam keputusan 1964 Mahkamah Agung AS (1964, n.p.). Stewart berbicara tentang pornografi. Tiga puluh lima tahun kemudian, Gavyn Davies dipimpin panel review, ditunjuk oleh Departemen Inggris untuk Budaya, Media dan Olahraga (DCMS), pada pendanaan masa depan BBC. Dalam kata pengantar laporan panel, dia (mungkin tidak sengaja) diparafrasekan Keadilan Stewart: "Kami memutuskan bahwa kami mungkin tidak dapat menawarkan definisi baru yang ketat penyiaran pelayanan publik, tapi kami tetap masing-masing merasa bahwa kita tahu itu ketika kita melihat itu '(DCMS 1999, p. 10). Pornografi dan penyiaran pelayanan publik memiliki banyak kesamaan, tetapi mereka berdua konsep licin, terus berubah, dan sulit untuk menentukan ketika kita turun ke spesifik.

Fitur ini telah menarik minat ilmiah. Beberapa kontributor berpendapat bahwa penyiaran pelayanan publik sulit untuk mendefinisikan (mis Jakubowicz 2000), atau bahkan bahwa Download Dengan menggunakan konsep 'dalam praktek memerlukan mengosongkan konsep makna' (Syvertsen 1999, hal. 10, terjemahan saya). Hal ini tidak sulit untuk melihat bahwa pencarian untuk satu makna sebenarnya dari penyiaran pelayanan publik pasti akan sia-sia. Ini adalah konsep yang inheren diperebutkan. Istilah ini diciptakan lama dalam konteks politik, teknologi dan sosial tertentu. Sebagai penyiaran pelayanan publik telah melakukan perjalanan dalam ruang dan waktu, itu telah berubah. Daripada menolak konsep untuk alasan ini, kita harus menyadari bahwa perubahan adalah diberikan. Meskipun pengoperasian berbeda dan perubahan dalam konteks yang berbeda, adalah mungkin untuk mengidentifikasi beberapa nilai dasar tertanam dalam konsep - lintas batas, outlasting teknologi yang spesifik dan rezim.

Pada tahun 2001, Born dan Prosser melakukan survei komprehensif dari studi terbaru. Menampakkan untuk mereka 'konsensus tumpang tindih kriteria normatif inti tertentu untuk penyiaran pelayanan publik' (2001, p. 671). Mereka suling kriteria tersebut menjadi tiga prinsip-prinsip utama, yang dua terakhir yang berasal dari pertama: (a) meningkatkan, mengembangkan dan melayani kewarganegaraan sosial, politik dan budaya; (b) universalitas; dan (c) kualitas pelayanan dan output (2001, p. 671).

Semua lembaga kebudayaan masyarakat, orang bisa mengatakan, berbagi prinsip-prinsip tersebut. Dan bahkan jika kami menetap pada nilai-nilai inti, masalah berikutnya jelas adalah menerapkan mereka (mis Raboy 1996, p. 7, Harrison dan Woods 2007, hlm. 31-40). Namun, akan sangat membantu untuk mengidentifikasi prinsip-prinsip tingkatan tertinggi tertanam dalam penyiaran pelayanan publik. Hal ini memungkinkan diskusi tentang bagaimana nilai-nilai yang diterjemahkan ke dalam institutionalizations dan praktek-praktek baru. pelayanan publik ada sebagai konsep kebijakan budaya yang sebenarnya. Mempertahankan sentralitas dalam peraturan nasional dan supranasional Eropa, itu diberikan spesifik, dan secara default yang berbeda, definisi tergantung pada status dan fungsi teks yang bersangkutan, dan konteks politik, teknologi dan sosial. Daripada berjuang untuk satu terang-terangan rinci definisi akhir, peneliti dapat mempelajari bagaimana konsep berubah. minat saya di sini terletak dalam mencermati bagaimana peraturan pendekatan yang diambil di berbagai konteks nasional menerjemahkan konsep dalam menghadapi teknologi baru-media di dekade pertama abad dua puluh satu dan dalam menilai cara yang mungkin untuk melegitimasi pelayanan publik luar penyiaran. penyelidikan ini, bagaimanapun, membutuhkan beberapa konteks. Itu pergeseran teknologi saat ini bukanlah yang pertama untuk penyiaran pelayanan publik, dan publik penyiaran layanan bukan satu-satunya alat kebijakan ditantang oleh mengaburkan sektor media batas.

Sebagai alat kebijakan, pelayanan publik awalnya dilembagakan untuk pembuatan program radio dan penyiaran. Semua perkembangan selanjutnya memiliki dalam arti berurusan dengan pertanyaan yang kita hadapi saat ini: apa batas penyiaran pelayanan publik, dan bagaimana bisa sebuah bidang baru aktivitas dilegitimasi? Dua contoh ekspansi tersebut - difokuskan pada tiga negara kasus, Inggris, Jerman dan Norwegia – bisa membantu mengontekstualisasikan situasi saat ini dan memungkinkan kita untuk lebih menilai berat tantangan di era digital.

Salah satu contoh dari ekspansi adalah pengenalan teleteks. Pada awal 1970, penyiar di seluruh Eropa bereksperimen dengan cara-cara untuk mengirimkan tambahan informasi, seperti sub judul, untuk pemirsa televisi. Dari jalan ini tumbuh teleteks layanan, menawarkan berbagai informasi berbasis teks, biasanya termasuk nasional, internasional dan berita olahraga, dan jadwal cuaca dan televisi. BBC disajikan layanan Ceefax kepada publik di 1.972,1 Di Norwegia, lisensi fee-didanai Norsk rikskringkasting (NRK) memperkenalkan Tekst-TV pada tahun 1983 tanpa banyak politik Perdebatan (mis Vestbø 2002) 0,2 Di Jerman Barat, ARD dan ZDF berkolaborasi untuk mendapatkan persetujuan politik untuk layanan teleteks di awal 1970-an, dengan alasan bahwa itu merupakan sebuah, saluran informasi tambahan baru untuk lembaga penyiaran publik.

Teletext didefinisikan oleh negara-negara federal sebagai penyiaran pada tahun 1976. asosiasi nasional dari penerbit koran protes. Mereka melihat layanan baru sebagai 'on-screen koran' (Bildschirmzeitung), dan karena itu sebagai kegiatan untuk pers (Buchwald 1999, hal. 356). Dalam tahun-tahun berikutnya, penyiaran publik Jerman dan penerbit surat kabar berjuang pertempuran untuk mengontrol teleteks. Jika yang pertama harus menemukan pemahaman di kalangan politisi untuk klaim mereka bahwa teleteks adalah 'tambahan dinas siaran ', yang terakhir berpendapat bahwa layanan tersebut setidaknya harus menahan dari penyediaan berita (Buchwald 1999, pp. 357-358). Ketika teleteks Jerman itu akhirnya diluncurkan pada tahun 1980 sebagai layanan 75-halaman, itu adalah upaya bersama dari dua publik penyiar, termasuk 15 halaman dari penerbit surat kabar (Buchwald 1999, p. 357).

Sebuah ekspansi kedua lebih baru berkaitan dengan munculnya televisi digital. Pada pertengahan 1990-an, setiap lembaga penyiaran publik tua Eropa menemukan dirinya dalam lingkungan yang kompetitif. Dengan cara reformasi neo-liberal, pemerintah nasional memiliki selalu memperkenalkan kompetisi domestik dalam bentuk penyiaran komersial.

Secara bersamaan, transnasional televisi multi-channel yang tersedia melalui satelit dan kabel adalah mendapatkan momentum. Perkembangan itu merupakan gejala dari pergeseran yang lebih umum yang menempatkan pasar sebelum negara dan individu sebelum masyarakat, dan yang dibayar jauh memperhatikan keragaman budaya kehidupan sosial. Mencoba melawan pemain baru dan menemukan cara untuk tetap melayani masyarakat mereka, lembaga penyiaran publik terus untuk mengubah, juga dengan mendekatkan diri ke pesaing mereka (lihat Syvertsen 1997, Born 2004, Lucht 2006 untuk studi komprehensif dari periode ini).

Digitalisasi, bagaimanapun, membawa prospek bahkan pengukir dari gejolak. wacana siaran digital telah sejak awal nya pada pertengahan 1990-an terfokus pada kebebasan dan penampil kontrol: digitalisasi akan membuat radio dan televisi saluran berlebihandan menawarkan konten terbatas pada permintaan. Sangat bentuk penyiaran dikatakan mengubah - dalam hal pengirim, produksi, distribusi dan penerima - paving cara untuk bentuk-bentuk baru dari partisipasi pengguna dan interaktivitas yang benar. Tugas menawarkan campuran menu untuk setiap anggota masyarakat akan akibatnya menjadi jauh lebih sulit.

motif ekonomi merupakan kekuatan kunci di balik digitalisasi media yang. baik komersial dan aktor non-komersial melihat potensi untuk menyimpan uang. Selain itu, komersial bisnis juga membayangkan aliran pendapatan baru. Untuk lembaga penyiaran publik, kedatangan digitalisasi bertepatan dengan tekanan politik untuk memotong biaya, dan untuk membuat lembaga kompleks finansial yang transparan dan dikelola dengan baik. Sebagai balasan, maka lembaga publik mencari sumber-sumber pendapatan baru. Atas dasar ini, mereka memulai pada tantangan dan peluang yang berbeda terkait dengan digitalisasi.

Sebuah tantangan besar bagi penyiaran pelayanan publik terkait dengan televisi distribusi. Digitalisasi jaringan terestrial dan pengenalan digital satelit dan kabel distribusi telah merupakan isu utama bagi kebijakan budaya di seluruh Eropa selama 15 tahun sekarang. Satelit dan kabel telah menjadi hak prerogatif pelaku swasta di daerah analog, dan sebagian besar tetap jadi ketika kami melewati ambang digital. Alternatif terestrial, bagaimanapun, terus menjadi subjek untuk menutup kontrol publik sebagai alat kebijakan budaya. Penyiar pelayanan publik telah mengambil peran yang sangat berbeda dalam peluncuran jaringan ini di negara-negara yang berbeda.

Di Jerman, ARD dan ZDF mencoba untuk bekerja sama dengan kepentingan komersial besar untuk menawarkan platform televisi satelit digital nasional umum tetapi berakhir dengan masing-masing satu langsung bersaing dengan swasta platform (lihat Brockmeyer dan Eicholz 1999). Ketika sebuah inisiatif publik dibuat Berlin-Brandenburg wilayah pertama di dunia untuk beralih ke distribusi televisi digital terestrial pada tahun 2003, lembaga penyiaran publik merupakan bagian penting dari tawaran itu - karena mereka juga lakukan ketika lebih daerah punya televisi terrestrial digital di tahun-tahun berikutnya. The NRK mengambil peran utama dalam membentuk kebijakan Norwegia distribusi televisi digital, dengan alasan mendukung teknologi yang berbeda sepanjang 1990-an sebelum menetap di alternatif terestrial (Moe 2003). Pada tahun 2006, NRK mendapat lisensi untuk membangun dan menjalankan jaringan komersial terestrial bersama-sama dengan pelayanan publik komersial penyiar TV2 dan telekomunikasi nasional diprivatisasi Telenor. Pasar Inggris ditandai dengan persaingan komersial sengit antara satelit Rupert Murdoch BSkyB dan penyedia terestrial ONdigital (sebentar kembali bermerek ITV Digital). Ketika yang terakhir pergi bangkrut pada tahun 2002, BBC melangkah masuk dan mendapatkan posisi utama dalam peluncuran televisi digital terestrial nasional (Collins 2002, Iosifidis 2005).

Kedua ekspansi menggambarkan bagaimana institutionalizations dari ide penyiaran pelayanan publik telah dikembangkan melintasi ruang dan waktu. Selain itu, contoh mengingatkan kita bahwa dilema yang bersangkutan menghadapi pembuat kebijakan saat ini tidak pernah terjadi sebelumnya. Dalam arti, peraturan pelayanan publik sebagai alat kebijakan budaya selalu tentang manuver antara kepentingan bersaing dalam perlombaan melawan teknologi baru - perlombaan pembuat kebijakan ditakdirkan untuk kalah. Yang penting, karakteristik ini tidak unik untuk penyiaran pelayanan publik melainkan bersama oleh kebijakan media secara umum. Contoh juga mengingatkan kita bahwa di negara-negara Eropa Barat dengan tradisi penyiaran pelayanan publik yang kuat, lembaga telah secara umum telah diizinkan untuk memanfaatkan potensi platform media baru.

Namun kasus teleteks dan distribusi televisi digital juga membawa keluar yang unik karakter dari situasi saat ini: penyiar, pesaing dan pelaku kebijakan semua bertindak seolah-olah lebih dipertaruhkan dengan bergerak ke Internet daripada dengan sebelumnya ekspansi sejak televisi. Bahkan, lembaga penyiaran seperti ARD, ZDF, BBC dan NRK memiliki semua pada berbagai titik dalam waktu dianggap Internet bukan sebagai tambahan melainkan sebagai platform otonom baru untuk layanan publik - sebagai 'ketigapilar 'selain radio dan televisi (Moe 2008).

Atas dasar ini, saya kini giliran untuk melihat bagaimana sebenarnya peraturan kesepakatan pendekatan nasional dengan tantangan mendefinisikan penyiaran pelayanan publik di luar penyiaran beberapa 10 tahun setelah munculnya World Wide Web. Menurut sejauh mana siaran yang tertinggal sebagai istilah mendefinisikan kunci, saya menggambarkan tiga pendekatan yang berbeda. Karena proses kebijakan yang sedang berlangsung, ketiganya harus tidak dilihat sebagai solid, juga dilihat sebagai saling eksklusif. Sebaliknya, mereka dimaksudkan sebagai tentatif penokohan berguna untuk membahas tantangan mendefinisikan dan melegitimasi pelayanan publik di era digital. penokohan berguna untuk membahas tantangan mendefinisikan dan melegitimasi pelayanan publik di era digital.

Pendekatan pertama: memperluas penyiaran

Pendekatan kebijakan pertama kurang lebih eksplisit berusaha untuk menyesuaikan layanan baru di bawah payung 'penyiaran'. Salah satu kasus tersebut adalah Norwegia, menyusul revisi terbaru dari kerangka peraturan untuk NRK.

Istilah Norwegia untuk penyiaran pelayanan publik allmennkringkasting. Allmenn diterjemahkan sebagai umum, umum atau universal yang - sebuah allmenning adalah commons. Kringkasting adalah rendition langsung penyiaran: seperti istilah bahasa Inggris, itu adalah metafora diambil dari domain pertanian, menggambarkan menyebar di seluruh (setengah) lingkaran (Gripsrud 2002, hal. 262). Dalam Undang-Undang Norwegia Broadcasting (1992), penyiaran didefinisikan sebagai 'transmisi pidato, musik, gambar dan sejenisnya melalui gelombang radio atau dengan kawat, berarti atau cocok untuk penerimaan langsung dan simultan oleh publik Download By: [Moe, Hallvard] Pada: 10:02 6 September 2010 (Allmennheten) '(1992, §1-1) 0,4 Tindakan yang sama mendefinisikan tujuan NRK sebagai untuk melakukan penyiaran pelayanan publik (1992, §6-1).

NRK memang memiliki seperangkat undang-undang tetapi tidak ada penjelasan yang komprehensif dari kekuasaanya. Garis diperbarui mengirimkan telah ingin, terutama dalam terang NRK ini usaha ke media digital. Agak paradoks, pelayanan publik komersial penyiar (TV2, dan saluran radio P4 dan Radio Norge) semua memiliki lebih rinci tugas untuk mematuhi, dijabarkan dalam perjanjian lisensi masing-masing. Sebagai Departemen Kebudayaan dan Gereja Urusan mengakui ketika memulai sebuah kertas putih pada masalah pada tahun 2007, layanan NRK pada platform media baru telah pernah benar-benar subjek penanganan politik oleh DPR. Sebaliknya perkembangan, terutama di Internet, adalah hasil dari prioritas NRK sendiri, tanpa banyak keterlibatan kebijakan (Regjeringen 2007, hal. 99).

Kertas putih termasuk garis besar yang disebut NRK manifesto (plakat), dibangun untuk menggambarkan tujuan keseluruhan penyiaran pelayanan publik lembaga pada tingkat antara UU Penyiaran dan ketetapan lembaga sendiri. Dalam versi disahkan oleh Parlemen pada Maret 2008, manifesto ini disusun sekitar lima pilar. Mereka memerintahkan kegiatan pelayanan publik NRK untuk mendukung dan memperkuat demokrasi; tersedia secara universal; memperkuat bahasa Norwegia, identitas dan budaya; bercita-cita untuk kualitas tinggi, pluralisme dan inovasi; dan non-komersial (Familie- og kulturkomiteen 2008, pp. 7-8). Yang penting, platform baru-media di awal memakai istilah yang sama dengan tradisional siaran radio dan televisi: manifesto secara spesifik menyebut aktivitas Internet dan juga mengarahkan lembaga untuk 'hadir pada, dan mengembangkan layanan baru untuk, semua platform media penting dalam rangka untuk mencapai seluas mungkin dengan penyediaan lengkap program (Familie- og kulturkomiteen 2008, pp. 7-8, §2d).

Pada satu tingkat, maka, baru-baru ini inisiatif peraturan Norwegia memfasilitasi transfer pelayanan publik di luar penyiaran. Tapi layanan untuk platform baru didefinisikan sebagai penyiaran. Manifesto sebagai penawaran keseluruhan hanya dengan apa yang disebut masyarakat NRK penyediaan layanan penyiaran (allmennkringkastingstilbud). Bahkan secara eksplisit mendefinisikan ini menjadi 'baik kegiatan program tradisional dan dalam bentuk layanan media baru' (Familie- og kulturkomiteen 2008, pp. 7-8, §5e) dan secara khusus mencakup secara online 'Layanan download' (Familie- og kulturkomiteen 2008, pp. 7-8, §5c kesalahan). Bersikeras allmennkringkasting sebagai konsep menyeluruh memiliki konsekuensi paradoks. Berbagai layanan media yang disediakan oleh NRK - dari berbasis teks berita online, untuk forum diskusi internet, cuaca layanan untuk pengguna ponsel - layanan publik penyiaran sesuai dengan manifesto tetapi tidak penyiaran sesuai dengan UU Penyiaran Norwegia (1992, § 1-1). Di sini, dua dokumen bertentangan satu sama lain. Sementara tindakan beroperasi dengan ketat, definisi teknologi penyiaran, yang manifesto baru berusaha untuk memperpanjang konsep. Dalam hal ini, Norwegia baru-baru ini Pendekatan - mencoba untuk menyesuaikan layanan baru untuk konsep penyiaran - lebih pengulangan suatu dari pemikiran ulang menyeluruh.

Yang tidak kompatibel antara manifesto baru dan hukum juga menggambarkan tingkat dasar di mana pemikiran ulang menyeluruh harus mulai: istilah 'penyiaran' (kringkasting) tertanam dalam semua aspek pelayanan publik - sepanjang jalan dari dimensi hukum, dengan nama lembaga NRK, untuk debat publik. Selanjutnya, konsep allmennkringkasting adalah unik dalam arti bahwa allmenn yang tidak digunakan dalam kombinasi dengan bentuk komunikatif lainnya dimediasi atau teknologi (seperti radio), atau untuk menggambarkan pelayanan publik umum (seperti perawatan kesehatan atau air tawar). Oleh karena itu, kurang beradaptasi dari istilah asli bahasa Inggris. Akibatnya, tidak hanya melepaskan penyiaran sebagai istilah peraturan kunci berpotensi menempatkan hak istimewa dari pengaturan pelayanan publik beresiko tetapi juga harus cukup luas implikasi hukum dan pembuatan kebijakan. Dari perspektif kebijakan pragmatis, ini mungkin tampak menghalangi dan dapat membantu menjelaskan daya tarik pendekatan yang memperluas definisi penyiaran. Ragu-ragu, mungkin akan beralasan bahwa etimologi memainkan peran penting untuk pendekatan kebijakan untuk mendefinisikan pelayanan publik untuk era digital. Dengan melihat kasus yang mewakili pendekatan lain, kesan seperti itu mungkin dibuktikan.

Pendekatan kedua: menambah penyiaran

Pendekatan kedua untuk mendefinisikan pelayanan publik di luar penyiaran menggunakan menambahkan. Alih-alih mencoba untuk menyesuaikan layanan baru untuk konsep penyiaran, kegiatan baru ditambahkan ke yang tradisional. Jerman memberikan ilustrasi yang relevan.

Seperti di Norwegia, lembaga penyiaran publik Jerman - yang ARD, ZDF dan Deutschlandradio - memegang posisi yang kuat di pasar rumah mereka dalam kondisi stabil. Istilah Jerman untuk pelayanan publik öffentlich-rechtlich. Langsung diterjemahkan sebagai 'hukum publik' dan digunakan sebagai label untuk suatu kegiatan atau organisasi di bawah kendali hukum publik. Secara etimologis, istilah untuk penyiaran - Rundfunk - menggambarkan transmisi lebar melalui sinyal radio. Status dasar penyiaran pelayanan publik yang ditetapkan oleh penafsiran Mahkamah Konstitusi Undang-Undang Dasar Jerman di putusan televisi socalled (Fernsehurteils). Definisi hukum penyiaran, bagaimanapun, ditemukan dalam perjanjian antar negara (Rundfunkstaatsvertrag) yang menggambarkan kewenangan yang lebih konkret dari lembaga. Penyiaran di sini didefinisikan sebagai organisasi dan distribusi semua jenis tindakan / pertunjukan dalam kata-kata, suara dan gambar melalui sinyal elektronik untuk umum (Allgemeinheit) (Bundesländer 2006, § 2 (1)).

Perjanjian itu telah direvisi berulang kali sejak reuni Jerman, dengan terbaru Revisi berlakunya pada Mei 2009. Dari 2007, perjanjian resmi berubah nya nama untuk Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien. 'Telemedia' adalah semua jenis layanan informasi dan komunikasi elektronik yang tidak telekomunikasi murni (seperti telepon) atau penyiaran. Dengan demikian, telemedia yang tidak norma komunikasi satu-ke-banyak satu-ke-satu tradisional, tetapi mencakup semua jenis layanan web, dan bahkan teleteks (Bundesländer 2006, § 2 (1)). Sama seperti istilah ini ditambahkan ke siaran dalam judul perjanjian, telemedia yang ditambahkan ke remits penyiaran pelayanan publik. Penyiar diperbolehkan untuk memberikan layanan telemedia selama layanan ini menemani dan merujuk kembali ke program siaran (Bundesländer 2006, §11 (1)).

Meskipun istilah 'telemedia' diperkenalkan pada tahun 2006, pendekatan regulasi
dibangun di atas satu diambil untuk layanan penerbitan: organisasi dapat mendukung mereka penyiaran kegiatan dengan membuat panduan program dan program lainnya yang terkait bahan cetak. Pada tahun 2000, layanan internet yang hanya ditambahkan dengan ketentuan yang sama. Sejak itu, meskipun peraturan telah mengalami beberapa spesifikasi, aturan telah diperlukan layanan pada platform baru, Internet termasuk, hanya berfungsi sebagai lampiran untuk penyiaran pelayanan publik.

Seperti contoh Norwegia, pendekatan regulasi Jerman tidak memberikan ruang untuk layanan di luar penyiaran di mengampuni. Peraturan yang juga menentukan apa jenis layanan kami hadapi. Mereka melakukannya baik dengan mengacu pada tindakan yang berdekatan, seperti satu untuk telekomunikasi, dan dengan daftar kegiatan khusus sebagai ilustrasi. Pernyataan penjelasan untuk revisi terbaru dari perjanjian beroperasi dengan beberapa pembatasan tertentu dari lembaga-lembaga publik 'layanan online: pertama-tama, formulasi dasar baru harus diperkenalkan, membutuhkan setiap tawaran untuk menjadi' jurnalistik dan editorial terorganisir dan membentuk '. Selanjutnya, bersama dengan iklan dan sponsor, 'cakupan lokal lengkap' sekarang dilarang (Bundesländer 2008, §11d (2)). Jadi yang 'tekan seperti' jasa secara umum, serta kegiatan yang termasuk dalam salah satu dari 17 kategori yang tercantum dari apa yang disebut 'daftar negatif'. kategori ini berkisar dari portal iklan dan pendaftar bisnis; untuk layanan kencan dan aplikasi perencanaan perjalanan; untuk game, download foto dan chat room, tanpa referensi untuk menyiarkan program (Bundesländer 2008, pernyataan kepada §11d (5)).

Sementara jelas yang melibatkan pendekatan regulasi yang lebih ketat, daftar tersebut dapat membantu mengidentifikasi kemungkinan dan mendefinisikan batas, dan harus berguna bagi lembaga-lembaga publik, regulator, pesaing dan pengguna. Namun, daftar fitur beton berdasarkan teknologi yang sudah ada mungkin memiliki daya tahan yang terbatas - setidaknya tidak dalam kaitannya dengan platform media berkembang. Praktek ini tidak menandakan sikap berprinsip. Namun apa yang membuat pendekatan Jerman menarik adalah tegas dan definisi formal yang alasan listing ini. Konsep telemedia, dengan pembatasan yang jelas untuk domain peraturan lain dan bentuk kegiatan, harus memberikan dasar juga untuk menambahkan layanan sebagai kemungkinan-kemungkinan baru dan saat ini berkembang muncul di masa depan. Dalam hal ini, pendekatan regulasi Jerman tidak memberikan secara berkelanjutan maju dalam menangkap lingkup pelayanan publik di luar penyiaran.

Lebih mendasar, bagaimanapun, pendekatan Jerman masih hanya menambah penyiaran. Tidak peduli seberapa didefinisikan dengan baik, telemedia tetap dipahami sebagai sesuatu yang ekstra. Sebagai dibahas sebelumnya, seperti juga telah terjadi untuk layanan Internet sejak tahun 2000. Hal ini bermasalah karena menghalangi eksploitasi nilai pelayanan publik potensi jasa otonom pada platform baru. Hal ini juga menarik dari segi legitimasi kegiatan pelayanan publik. Metode Jerman bisa dilihat sebagai 'memiliki kue satu dan memakannya juga' pendekatan: itu bertujuan untuk menjaga penyiaran sebagai komponen fundamental dari pelayanan publik, tanpa 'mengeruhkan' dengan pencampuran dalam layanan yang tampaknya sangat berbeda, seperti mempertaruhkan di Norwegia contoh. Jerman dan bahasa Norwegia, dengan posisi tertanam dari istilah asli untuk penyiaran, jangan menimbulkan tantangan analog. Namun, solusi Jerman yang khas. Ia memelihara link dasar untuk radio dan posisi istimewa tradisional televisi peraturan sekaligus membuka untuk inisiatif baru. Ini adalah pendekatan pragmatis yang tidak memulai pemikiran ulang fundamental dengan meninggalkan penyiaran sebagai konsep Definitorium keseluruhan. Ini menggambarkan bagaimana budaya pembuat kebijakan berjuang untuk memahami perkembangan yang sedang berlangsung dengan menambahkan saat mereka pergi, untuk meninggalkan ruang untuk kemungkinan masa depan. Dalam jangka panjang - karena saat ini platform baru-media dan bentuk dewasa - ini adalah hampir tidak pendekatan yang berkelanjutan.

Pendekatan ketiga: menurunkan jabatan penyiaran

Pendekatan kebijakan ketiga untuk mendefinisikan pelayanan publik di luar siaran bisa untuk meninggalkan penyiaran belakang sebagai konsep Definitorium pokok. Di sini, kerangka Inggris saat ini untuk mengatur BBC menyediakan kasus di titik.

Dalam bahasa Inggris, 'pelayanan publik' digunakan untuk menggambarkan semacam ketentuan yang dianggap penting untuk setiap anggota masyarakat, terlepas dari daya beli, tingkat pendidikan, sosial berdiri, lokasi geografis atau jenis kelamin. Pada waktu yang berbeda dalam politi yang berbeda, layanan bervariasi telah milik kategori ini, dari infrastruktur seperti jalan atau saluran telepon, untuk perawatan kesehatan, pendidikan. Pertama untuk menggunakannya sehubungan dengan siaran radio, sehingga menciptakan istilah 'penyiaran pelayanan publik', mungkin penyiar Amerika dan pengusaha David Sarnoff. Pada tahun 1922, ia menyarankan untuk mengubah penyiaran ke layanan publik di Amerika Serikat. seruannya tidak mendengar. Akibatnya, itu Tuhan Reith yang, di sisi lain Atlantik, mengembangkan ide tersebut menjadi berfungsi institusi melalui BBC (Briggs 1985, hal. 18).

BBC menemukan dasar untuk eksistensi dalam piagam kerajaan - perjanjian atau lisensi dari negara. piagam ini diperbaharui setiap 10 tahun, dengan terbaru yang masuk ke Efek pada Januari 2007. Ini mengetengahkan 'kepentingan luas yang diambil oleh kami Orang-orang di layanan yang menyediakan materi audio dan visual dengan cara penyiaran atau penggunaan teknologi yang lebih baru '(BBC Royal Charter 2006, p. 1) dan menetapkan mengirimkan untuk BBC. Ia melakukannya dengan menyatakan bahwa lembaga yang ada untuk 'melayani masyarakat bunga '(2006, § 3 (1)), dan bahwa' obyek utama adalah promosi Umum nya. Tujuan '(2006, § 3 (2)). tujuan ini, enam orang, di tercantum berikutnya. BBC harus mempertahankan kewarganegaraan dan masyarakat sipil; mempromosikan pendidikan dan pembelajaran; merangsang kreativitas dan keunggulan budaya; mewakili UK (termasuk negara, daerah dan masyarakat); membawa Inggris ke dunia dan sebaliknya; dan, dalam mempromosikan lima ini tujuan, membantu memberikan kepada publik manfaat dari teknologi dan layanan komunikasi yang muncul (2006, § 4). Paragraf berikut menjelaskan bagaimana - oleh yang berarti - BBC dapat mempromosikan tujuan-nya. Penyediaan output harus disediakan oleh '(a) televisi, radio dan layanan online; (B) layanan serupa atau terkait yang membuat output umumnya tersedia dan yang mungkin dalam bentuk atau dengan cara teknologi yang baik belum sebelumnya telah digunakan oleh BBC atau yang memiliki belum dikembangkan '(2006, § 5 (1)).

Dibandingkan dengan kasus lain, pendekatan regulasi Inggris menonjol setidaknya dalam dua cara. Pertama, dengan pembangunan lima tujuan menyeluruh BBC ada untuk mempromosikan. Mereka menyediakan alasan tertentu mengapa BBC diperlukan. Yang penting, tujuan yang ditata tanpa referensi untuk media tertentu atau saluran distribusi. persyaratan tersebut diberikan dalam paragraf terpisah. Sebaliknya, mayoritas lima pilar yang NRK manifesto adalah media yang spesifik dan merujuk langsung ke Program dan siaran layanan lembaga.

Ketika mendefinisikan cara yang tersedia untuk mempromosikan kepentingan publik, Piagam BBC tidak hanya jelas menempatkan layanan online sejajar dengan radio dan televisi tapi bahkan termasuk formulasi yang secara eksplisit membuka untuk pemanfaatan saat ini tidak diketahui kemungkinan. Ini adalah sifat unik kedua pendekatan Inggris dibandingkan dengan kasus yang dibahas di atas. Piagam mengarahkan jelas lebih atau kurang rinci listing jasa ilustrasi atau aplikasi, seperti yang ditemukan dalam dua kasus mantan. Hal ini dalam pengertian ini bahwa itu merupakan pendekatan ketiga untuk mendefinisikan pelayanan publik di luar penyiaran: itu tidak melebar konsep penyiaran sesuai konteks baru, atau menambahkan jasa yang di samping, tapi mendekati pendekatan media netral.

Jelas, dokumen-dokumen kebijakan yang digunakan di sini untuk menggambarkan tiga pendekatan yang berbeda untuk mendefinisikan pelayanan publik di luar siaran beroperasi pada tingkat yang berbeda dan memiliki status yang berbeda. Sebagaimana dicatat, perjanjian antar negara Jerman dibangun harus diperbaharui relatif sering. Dengan demikian, kita harus membutuhkan lebih sedikit masa formulasi bukti dari itu, dibandingkan dengan manifesto NRK Norwegia atau Royal Charter BBC. Namun demikian, pendekatan Inggris tidak menyamakan platform media baru dengan cara yang lebih jelas daripada yang lain dan juga membuka untuk kerja di masa depan kemungkinan unconceptualized. Ini memerlukan keuntungan ketika mendefinisikan pelayanan publik di luar penyiaran, terlepas dari konteks bangsa-spesifik.

Dari tiga kasus ditinjau di sini, pendekatan Inggris pergi terjauh di demoting penyiaran dari posisinya sebagai komponen kunci dalam definisi pelayanan publik sebagai alat kebijakan media. Dalam hal ini, Inggris tetap menjadi pelopor dalam pelayanan publik penyiaran. Memang bahwa lembaga yang bersangkutan masih disebut sebuah perusahaan penyiaran, dan seperti disebutkan di atas, Piagam menyebutkan sarana penyiaran bersama 'teknologi baru' ketika menjelaskan latar belakang, namun arah diperkenalkan pada Piagam inovatif dalam mengambil langkah-langkah konkret untuk pelayanan publik gratis dari penyiaran.

Ini tidak berarti bahwa pendekatan menurunkan derajat adalah berlaku universal, dan itu jauh dari bermasalah. Dalam proses meninggalkan penyiaran belakang, peraturan Let Go
link untuk alasan asli untuk membangun dan mempertahankan lembaga-lembaga seperti
BBC - argumen kelangkaan. Dengan demikian, hal itu akan sulit untuk melegitimasi lembaga-lembaga ini ' hak, terutama dalam kaitannya dengan pesaing komersial. Ini merinci
dilema kebijakan budaya: 'penyiaran' diperlukan tapi tidak cukup. Mencoba untuk menemukan jalan keluar dari dilema ini, kita perlu meneliti dasar untuk penyiaran ini
Status peraturan yang luar biasa.

Pelayanan publik sebagai pahala baik?

Liberalis pasar telah menyerang argumen kelangkaan. Semua pasar, mereka berpendapat, wajah kurangnya sumber daya. Kelangkaan kunci dalam siaran tidak 'megahertz', tapi iklan uang (Fowler dan Brenner 1982, p. 223). penyiar komersial harus harus bersaing untuk frekuensi seperti mereka bersaing untuk setiap komponen lain yang mereka butuhkan - Peralatan, fasilitas bangunan dan tenaga kerja terampil (Fowler dan Brenner 1982, hal 211.). Kelangkaan Argumen memang telah diberhentikan sebagai perwakilan juga dari lainnya perspektif: pada tahun 1983, media kritis sarjana Nicholas Garnham (. 1983, hal 13) menyebutnya 'Tidak benar' dan menunjuk alasan sosial dan ekonomi untuk penyiaran peraturan - tidak teknis. 'Kelangkaan Spectrum dapat dilihat dalam retrospeksi sebagai alasan untuk, bukan alasan sebenarnya di balik, regulasi konten' (McGougan 1999, hal 184;. Juga Hoffmann-Riem 1996, p 331, Gibbons 1998, hal 75..). Jika demikian, apa 'alasan sebenarnya'?

Ilmu ekonomi mainstream, dasar teoritis untuk perspektif pasar liberalis, memberikan isyarat. Asumsi dasar ilmu ekonomi mainstream kedaulatan konsumen. Ini memegang pasar bebas sebagai cara untuk mengatur produksi, transaksi dan konsumsi barang di masyarakat. Beberapa jenis barang, bagaimanapun, adalah sulit untuk meninggalkan ke pasar. Salah satu jenis seperti - yang paling relevan untuk diskusi ini - adalah barang jasa. barang Merit dianggap berharga sosial bagi orang-orang untuk mengkonsumsi; melayani kepentingan publik. Pencetus istilah, Richard A. Musgrave, didefinisikan sebagai barang 'dianggap begitu berjasa bahwa kepuasan mereka disediakan untuk melalui anggaran publik, atas dan di atas apa yang disediakan untuk melalui pasar dan dibayar oleh swasta pembeli ([1959 ] 1961, hlm. 13).

Titik awal adalah kegagalan pasar: ada yang dirasakan kurang konsumsi baik jika dibiarkan pasar. Sebuah contoh utama adalah taman kota. Untuk pengembangan real-estate komersial, lahan bernilai lebih untuk tujuan lain. Pihak berwenang mengambil alih alasan dan membangun taman-taman kota karena mereka merasa berharga bagi penduduk, yaitu, untuk kepentingan publik. perbedaan penggunaan taman mungkin, misalnya, harus dilihat untuk meningkatkan kesehatan fisik dan mental. Efek tersebut sulit untuk mengukur dan beristirahat pada penilaian di mana pihak berwenang merasa layak untuk melanggar di pasar. Penyediaan barang jasa tidak didasarkan pada keinginan konsumen dianggap. Sebaliknya, beberapa kewenangan mengganggu preferensi konsumen. sebaliknya adalah barang cela, yang akan over-dikonsumsi jika dibiarkan pasar bebas. Alkohol dan tembakau adalah contoh yang khas. Sebuah fitur utama (de) barang jasa, kemudian, adalah pembenaran moral mereka. Label ini tidak didasarkan pada karakteristik teknis tapi nilai judgements.5

Siaran radio dan televisi dapat dilihat sebagai barang jasa (mis Graham 1999, p. 27). Bahkan pendukung paling bersemangat dari pendekatan pasar liberalis akan setuju: Fowler dan Brenner (1982, pp. 252-255) mengakui bahwa pasar akan gagal untuk memenuhi beberapa jenis layanan penyiaran. Mereka menyamakan layanan tersebut dengan taman kota. Dalam pandangan mereka saluran luar pasar bisa menyediakan berita lokal dan konten budaya. ini adalah Program genre Fowler dan Brenner menganggap penting bagi masyarakat, tetapi tidak komersial.

Argumen pahala baik adalah cara untuk memahami media penyiaran ini khusus peraturanstatus dalam masyarakat demokratis modern. Argumen menunjukkan bagaimana nilai-berbasis penilaian radio dan televisi fungsi yang terkait dengan porsi kewarganegaraan sosial, politik dan budaya mendasari peraturan mereka, sebagai lawan dari pemikiran murni teknis didasarkan pada kelangkaan spektrum. Namun, argumen pahala baik tidak memberikan pemahaman yang memuaskan dari peran dianggap berasal dari pelayanan publik sebagai alat kebijakan media yang luas seperti yang diidentifikasi dalam kasus yang diulas di atas. Dengan kegagalan pasar dipahami sebagai titik awal, pantas argumen yang baik tanpa tergantung membawa kita untuk mempertimbangkan genre program tunggal atau jasa bukan remits luas. Hal ini, seperti yang dibahas sebelumnya, kasus liberalis pasar seperti Fowler dan Brenner. Hal ini juga terjadi ketika menerapkan argumen pahala baik ke Internet.

Stewart et al. menggunakan jasa baik dari taman kota sebagai referensi untuk mengusulkan pendekatan pembuatan kebijakan global Internet: 'ruang publik di kota-kota telah diciptakan dan dipelihara karena kebutuhan, sebagai sumber daya untuk komunikasi, kolektif interaksi, keterlibatan sipil, rekreasi dan hiasan dan / atau kesehatan masyarakat '(2004, p. 346). layanan Internet yang didukung negara bisa memberikan akses terbuka untuk kelimpahan sumber daya dan memfasilitasi 'proses spontan "re-apropriasi"' online komunikasi sebagai entitas kohesif (2004, pp. 350, 354). Stewart et al. lebih membahas kemungkinan 'penyangga ruang' online untuk memediasi antara 'komersial dan non-komersial, individu dan kolektif, dan swasta dan ruang publik aktivitas' (2004, hal. 356). Konkretnya, mereka membayangkan sebuah mesin pencari kolektif atau terbuka mendukung yang mengarahkan jelas dari motivasi komersial alternatif yang ada.

Stewart et al. membatasi navigasi antara konten online sebagai pahala baik negara harus memastikan disediakan bagi warganya. Jika diterapkan pada domain pelayanan publik media, logika ini jelas akan mengakibatkan alat kebijakan budaya miskin, yang terdiri dari terisolasi kegiatan di antara layanan komersial. argumen barang Merit mengekspos vicariousness dari argumen kelangkaan dan menunjukkan bagaimana posisi peraturan istimewa lembaga siaran bertumpu pada pertimbangan nilai dari manfaat sosial-budaya. Tapi kami masih kekurangan konsep mampu menangkap lingkup pelayanan publik di luar penyiaran.

Mungkin re-konseptualisasi

Para ahli telah mengambil tantangan dan melakukan beberapa upaya untuk memindahkan masyarakat konsep layanan dari siaran dengan memperkenalkan pengganti yang berbeda. Beberapa penyiaran pertukaran dengan komunikasi atau komunikasi. Harrison dan Wessels titik contoh novel konten televisi digital interaktif untuk menunjukkan 'a progresif lingkungan baru pelayanan publik komunikasi '(2005, p. 848). Ini lingkungan adalah 'ditandai dengan bentuk-bentuk baru pluralisme dan keragaman partisipasi dan representasi yang memfasilitasi keterlibatan penonton '(Harrison dan Wessels 2005, p. 850). kebijakan komunikasi, mereka merekomendasikan, harus membahas proses tersebut untuk 'Menata kembali sektor komunikasi pelayanan publik yang aktif' (Harrison dan Wessels 2005, hal. 850). Lahir menemukan sebuah 'langkah umum untuk pengganti pelayanan publik penyiaran frase "pelayanan publik komunikasi"' (2005, p. 102). Meraih teori demokrasi, ia menetapkan untuk mengisi konsep terakhir dengan konten di Inggris konteks.

Yang lain lebih memilih untuk memperkenalkan media sebagai bagian ketiga konsep ini. Dalam pengenalan mereka untuk volume diedit berjudul Dari Public Broadcasting Service untuk Layanan Umum Media, Bardoel dan Lowe (2008, hlm. 9ff.) Menggambarkan transisi diletakkan di gelar sebagai Tantangan inti menghadapi pembuatan kebijakan. Mereka label bergerak dari modus penularan ke mode komunikasi sebagai kunci. Langkah ini, bersama dengan peningkatan konten Crossmedia, dipandang perlu untuk mengembangkan media pelayanan publik. Jakubowicz (.. 2008, pp 35ff) menyarankan alternatif lain - konten. Dia berpendapat bahwa pilihan antara media dan sinyal konten fundamental pengaturan yang berbeda. Meskipun pengenalan non-linear, layanan on-demand, memilih jumlah media yang untuk 'skenario relatif aman' untuk organisasi pelayanan publik yang ada. Pemetikan konten, di sisi lain, membuka untuk perubahan yang lebih menyeluruh dari mode komunikatif, menggabungkan mode berbasis tarik dikontrol secara individual mewakili komunikasi interaktif (Jakubowicz 2008, hal. 37).

 

Semua saran ini cocok untuk menggambarkan perkembangan aktual publik layanan sebagai luar penyiaran. Mereka juga dapat memfasilitasi pemikiran menyeluruh tentang status regulasi pelayanan publik sebagai alat kebijakan budaya. Namun, hanya mengubah penyiaran dengan 'komunikasi' istilah generik, 'Media' atau 'konten' tidak sedikit untuk legitimasi fundamental alat kebijakan.

Dalam analisis mendalam terbaru dari Hukum Jerman Media, Held (2008) mengemukakan proposal konservatif. Dia berpendapat bahwa penyiaran (Rundfunk) konsep yang berasal dari Undang-Undang Dasar Jerman tidak matang untuk penggantian. Sebaliknya, ia mampu perumahan segala macam yang relevan dari layanan pada platform media baru. Pada dasarnya, ia berpendapat, semua layanan yang disediakan oleh sarana elektronik untuk publik adalah penyiaran (Held 2008). Ini termasuk webcasting, layanan telepon seluler, berita online, ensiklopedia online, web portal, mesin pencari dan chatting. Masalah utama adalah bukan apakah layanan memiliki atau 'aliran' karakter 'on-demand' tapi apakah itu tertutup atau terbuka untuk setiap pengguna.

Sebagai Dimiliki (2008) menekankan, dalam membaca ini, konsep Hukum yang diturunkan Dasar Jerman penyiaran lebih luas daripada yang diterapkan di saat perjanjian antar negara. diadakan ini Argumen bergema wawasan yang lebih abstrak menjadi karakter penyiaran sebagai pelayanan publik. Membangun John Durham Peters '(1999) proyek fasih untuk merehabilitasi mode disseminative komunikasi, Scannell (2005) menjelaskan penyiaran sebagai' bentuk fundamental demokrasi komunikasi '. "Ini adalah salah satu arah dan tanpa syarat dan bagi siapa saja di mana saja kapan saja. Hal ini tidak dapat membalas. Ini adalah berkat komunikasi broadcast dan menyebarkan sembarangan nya '(2005, p. 131, penekanan dalam aslinya). Untuk Scannell, layanan radio dan televisi publik perlu dilindungi terhadap pasukan komersial yang selalu mencoba untuk mengubahnya menjadi narrowcasting. Lebih umum, Scannell menggambarkan sikap, dan pendekatan yang dapat diterapkan untuk setiap teknologi atau platform media. Sikap ini ditandai dengan seperangkat nilai-nilaidaripada saluran distribusi tertentu. Sejalan dengan ini, nilai-nilai inti dari  masyarakat dinas siaran - mendukung kewarganegaraan universal dengan layanan berkualitas – dapat ditransfer ke sarana baru atau bentuk komunikasi.

Pendekatan ini menekankan kontinuitas bukan pecah. Dengan demikian, ia berfungsi untuk nada prediksi turun dari kekuatan revolusioner perkembangan teknis baru. Juga mencoba untuk mengamankan sambungan antara semua bentuk media pelayanan publik, dan akar sejarah dan nilai-nilai inti didirikan. Dengan menggabungkan bukan hanya menambahkan, pendekatan ini juga mampu mengakui platform baru pada istilah yang sama dengan radio tradisional dan televisi untuk berkontribusi dalam kewenangan keseluruhan. Namun, seperti yang Dimiliki (2008) membuat jelas dengan contoh Jerman, jika penyiaran akan tetap Definitorium yang konsep untuk pelayanan publik sebagai alat kebijakan media, sulit dan reframing mendasar peraturan yang sebenarnya disebut dalam setiap pemerintahan. Untuk lebih rumit masalah ini, sebuah perluasan konsep penyiaran bisa mengancam keseimbangan kekuatan antara nasional dan tingkat negara. Sementara peraturan penyiaran didelegasikan kepada setiap negara sebagai bagian dari bidang kebijakan budaya, semacam telekomunikasi bawah nasional tingkat kebijakan. Pengenalan 'telemedia' harus dalam konteks ini dipahami sebagai kompromi.

Kesulitan pragmatis dengan merevisi arti peraturan 'penyiaran' lebih lanjut diilustrasikan oleh deep-keberakarannya, seperti yang terlihat dalam pembahasan kasus Norwegia. Lebih penting lagi, pendekatan bisa membawa kita untuk mengabaikan potensi inovatif perkembangan saat ini dan mengabaikan perbedaan penting antara baru dan lama. Dalam konseptualisasi pelayanan publik sebagai alat kebijakan media, ada adalah kebutuhan untuk menyeimbangkan berat diberikan kepada stabilitas dengan pengakuan perubahan konstan. Misalnya, sangat penting untuk melihat bagaimana alat komunikasi elektronik dengan dan antara masyarakat yang berbeda dapat dimanfaatkan - juga dalam kombinasi - untuk kedua menyebarluaskan dan menciptakan dialog.

Dalam hal ini, 'milik bersama' mungkin tampak seperti sebuah konsep membantu. Commons adalah sumber orang dalam komunitas dapat menggunakan, tapi tidak ada yang bisa memiliki. Khas ilustrasi historis organisasi masyarakat pra-kapitalis 'tanah kolektif. Penting untuk diingat bahwa commons dalam contoh ini adalah sesuatu yang marjinal, melengkapi tatanan feodal yang dominan (lihat Coleman dan Dyer-Witheford 2007, pp. 934ff.). Dengan demikian, commons adalah pengecualian, sebuah 'zona bebas' dalam dominan cara organisasi.

'The commons' sering digunakan dalam diskusi kebijakan yang terkait dengan Internet. Aktor dalam diskusi tersebut dapat, misalnya, akan diurutkan dalam empat kontras ideal 'budaya technopolitical' berguna untuk sistematisasi visi yang berbeda: (.. Rasmussen 2007, pp 11ff) pengusaha, birokrat, inovator dan hacker. Pengusaha menganggap internet sebagai arena pasar bebas - dan kepentingan komersial sebagai motor untuk kemajuan. Birokrat, terutama dalam lembaga seperti PBB dan Uni Eropa, dan pemerintah nasional, bekerja untuk membuat subjek Internet ke pemerintahan demokratis dilembagakan. Inovator, seperti penemu balik teknologi internet dasar, menganjurkan penelitian bebas dan terbuka. Hacker berbagi sikap dasar inovator ', tetapi sering beroperasi di luar lembaga formal. Mereka bekerja melawan aktor komersial besar.

Semua empat budaya techno-politik yang diidealkan dapat dikaitkan dengan konsep yang berbeda kepentingan publik atau nilai sosial budaya komunikasi Internet. Untuk pengusaha, yang berkembang kehidupan online komersial adalah tujuan utama. Akibatnya, perdagangan dan bisnis keprihatinan diberikan didahulukan dari tujuan kebijakan budaya. Birokrat idealnya mungkin berjuang untuk keseimbangan antara tampilan polar - dengan pertahanan dan negara pertimbangan keamanan ditambahkan ke dalam campuran - lembaga politik dalam didirikan. Inovator telah berfokus pada bagaimana teknologi informasi dan internet memfasilitasi penelitian publik. Terakhir, hacker memahami internet sebagai commons. Bagi mereka, informasi harus tersedia secara bebas. Dalam kedua dua kasus terakhir, Internet adalah pertama dan terutama, jika tidak hanya, dicari dibangun sesuai dengan fungsi budaya, sosial, dan demokratis dirasakan. Dalam diskusi ini, kemudian, 'milik bersama' digunakan sebagai metafora untuk kontras kepentingan komersial dan pengaturan birokrasi.

Para peneliti telah mencoba untuk menempatkan lembaga pelayanan publik yang ada di dalam commons. Coleman (2004) menetapkan untuk konsep arena baru bagi debat publik. Dia menemukan bagian utama dari solusi dalam 'publik yang didanai, secara independen dikelola commons sipil secara online ', di mana ia membayangkan sebuah' kunci peran 'untuk layanan publik penyiaran seperti BBC (2004, pp. 96, 98). Murdock resituates pelayanan publik penyiar dalam apa yang disebutnya 'commons digital': 'ruang terkait didefinisikan oleh nya bersama penolakan kandang komersial dan komitmennya untuk bebas dan universal akses, timbal balik, dan kegiatan kolaboratif '(2005, p. 227). Ruang ini dibayangkan berpotensi dalam lingkup global, dengan penyiaran pelayanan publik yang membentuk 'pusat simpul 'dalam jaringan (2005, p. 227).

Ide dari commons berharga untuk hamil pelayanan publik di luar penyiaran. Itu membuat kita mampu menilai nilainya komprehensif, tidak dipecah untuk individu, bagian terisolasi. Commons juga dapat rumah bentuk yang beragam komunikasi - dari dialogis untuk menyebarkan mode. Sebuah Kelemahan, bagaimanapun, adalah bahwa istilah, karena keduanya Coleman dan Murdock sangat menyadari, terdiri lebih dari kewenangan pelayanan publik sebagai alat kebijakan. Terkait dengan media digital dan komunikasi, sebuah commons akan mencakup domain aktor bervariasi, dari tindakan terorganisir aktivis individu, kelompok masyarakat sipil, untuk menyatakan lembaga kebudayaan seperti museum, arsip dan perpustakaan. Hal ini mengurangi penerapan konsep dalam spesifik pembuatan kebijakan yang berkaitan dengan pelayanan publik. ' "The commons" tidak cocok untuk menggambarkan lembaga' (dalam pertanyaan) tugas mempromosikan kewarganegaraan budaya universal dengan layanan berkualitas yang mempekerjakan semua media yang relevan dan saluran komunikasi. Itu tidak memecahkan dilema kebijakan pelayanan publik. Namun, 'milik bersama' tidak membuat jelas apa yang dipertaruhkan: sejauh mana dan bagaimana seharusnya sebuah 'zona bebas' di luar pasar ditransfer dari penyiaran untuk platform media baru? Dan dengan apa landasan? Dengan demikian, konsep memaparkan inti dari diskusi tentang legitimasi masa depan pengaturan pelayanan publik.

Kesimpulan
Sebagai media digital yang jatuh tempo, dan di tengah-tengah diskusi yang hidup pelayanan bagaimana masyarakat penyiaran lagi harus diciptakan kembali, artikel ini telah dibahas definisi peraturan luar penyiaran. Menempatkan perdebatan saat dalam konteks kebijakan yang lebih luas dan menekankan bahwa pelayanan publik merupakan konsep inheren diperebutkan dan selalu berubah, saya telah mengidentifikasi tiga pendekatan yang berbeda, diilustrasikan oleh tiga kasus. Mereka semua memiliki hubungan yang berbeda untuk siaran sebagai istilah peraturan. Pertama, diwakili oleh Norwegia, meluas penyiaran; kedua, diilustrasikan oleh Jerman, menambah penyiaran; sementara yang ketiga, ditemukan di Inggris, demotes penyiaran dari status utamanya. Memperluas risiko pendekatan agak membingungkan label semua institusi publik melakukan penyiaran, tanpa banyak perhatian untuk karakteristik platform yang berbeda dan bentuk komunikatif. Akibatnya, pendekatan ini lebih pengulangan dari pemikiran ulang. Pendekatan kedua adalah lebih konsisten. Namun, itu adalah pragmatis, menempatkan aktivitas pada platform baru ke posisi peraturan ditetapkan sebagai suplemen sekunder untuk menyiarkan program. Sebaliknya, kasus Inggris menunjukkan beberapa pengaturan baru: lebih jelas dari yang lain, ia menempatkan platform media baru pada istilah yang sama dengan penyiaran dan membuka untuk kerja di masa depan teknologi berkembang.

Ini tidak berarti bahwa pendekatan menurunkan derajat adalah lebih baik. Untuk satu hal, seperti pendekatan tidak secara otomatis berlaku di konteks linguistik, budaya dan politik. Selanjutnya, tiga pendekatan yang diidentifikasi mungkin bisa dilihat sebagai tahap, di mana sistem Inggris - sesuai dengan posisi tradisional sebagai pelopor - telah datang terjauh. Sementara semua pendekatan peraturan yang diteliti berusaha untuk mempertahankan pelayanan publik sebagai alat kebijakan media di era digital, kasus Inggris pergi terjauh di merendahkan 'siaran' dari posisinya sebagai konsep Definitorium pokok. Dengan demikian, hal ini menggambarkan mengintai, implikasi mendasar bagi pelayanan publik legitimasi. contoh awal dari bagaimana lembaga telah berkembang di luar siaran menggambarkan bahwa tantangannya adalah tidak baru. Namun demikian, sebagai internet menjadi mana-mana, saya berpendapat, dilema kebijakan budaya menjadi lebih mendesak.

Saya telah menggarisbawahi pertimbangan nilai yang melekat di balik kebijakan penyiaran, termasuk pengaturan pelayanan publik, dan meninjau beberapa konseptualisasi kemungkinan pelayanan publik dibebaskan dari penyiaran, termasuk argumen barang jasa, membaca kembali dari 'penyiaran' dan 'milik bersama'. Sementara mereka dapat membantu menjelaskan apa yang dipertaruhkan, Saya berpendapat, tidak ada istilah atau redefinitions alternatif memecahkan dilema kebijakan budaya: sebagai istilah peraturan, penyiaran tidak memadai, belum memiliki jelas penerus universal.

Sebagai aktor kebijakan budaya mencoba untuk membangun fundament yang kokoh untuk kerja di masa depan pelayanan publik sebagai alat kebijakan, mereka harus menjaga dua pertimbangan dasar dalam pikiran: itu berisiko membuat daftar rinci dari jasa yang ada di lingkungan yang terus berubah, dan itu penting untuk menjaga mata yang tajam pada perbedaan bahasa dan budaya, daripada menyalin pengaturan lintas batas.